宿州人大：以“小切口”立法承載“最大民意”

朱郭銳 蔡維鑫

習近平總書記在黨的二十大報告中強調，推進科學立法、民主立法、依法立法，統籌立改廢釋纂，增強立法系統性、整體性、協同性、時效性。

宿州市人大常委會深入學習宣傳貫徹黨的二十大精神，認真貫徹落實習近平法治思想，在《宿州市優化營商環境條例》（以下簡稱《條例》）制定出臺過程中，不斷踐行和發展全過程人民民主，始終堅持“小切口、小快靈、有特色”立法理念，回應了群眾期盼，承載了“最大民意”。

“小切口”做出“大文章”

2020年11月，習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上強調，地方立法要有地方特色，需要幾條就定幾條，能用三五條解決問題就不要搞“鴻篇巨制”，關鍵是吃透黨中央精神，從地方實際出發，解決突出問題。習近平總書記關于地方立法的重要指示精神，為設區的市立法工作指明了方向。

良法是善治的前提。近年來，市人大常委會堅決貫徹黨中央決策部署，牢牢把握地方立法的要求和定位，自覺發揮實施性、補充性、試驗性功能作用，在開展優化營商環境等立法工作中，堅持吃透“上情”、摸清“下情”，明確了立法方向，做到了有的放矢。通過認真研究國務院《優化營商環境條例》和省政府有關規章，市人大常委會了解到，上位法和省政府規章就保護市場主體、優化市場環境和政務服務等方面已作出詳盡的規定，并且在政務服務等領域也存在全國或者全省統一的標準和要求。從形勢上看，已經不需要再制定一部“大而全”的市級法規。

優化營商環境是黨中央、國務院促進高質量發展的重大決策部署，涉及到與市場主體生產經營相關的體制機制性因素、條件的方方面面。而宿州市在優化營商環境方面，也有著自己的特殊問題，如何用“小切口、小篇幅”的立法去解決實際問題，是檢驗地方立法質量和效果的“試金石”?！稐l例》以23條的篇幅能否做到、如何做到規范一個市的優化營商環境工作？市人大常委會以有益的探索給出了有力答案。

天下有定理而無定法。作為現有篇幅最小的優化營商環境類地方性法規之一，《條例》按照“小快靈”的立法要求，沒有重復國務院《優化營商環境條例》、省政府有關規章詳細規定的內容，而是聚焦市場主體特別關切的痛點、難點、堵點問題，針對政府履約踐諾、部門公正執法等領域進行制度設計。特別是把省委關于“建立簽訂合同協議、作出行政承諾事前事中事后全生命周期監管體系”的要求作為立法重點，力求從源頭上減少涉企糾紛，增強市場主體的獲得感。

在與企業、商協會的座談交流以及整理分析“企業家沙龍”等活動收到的訴求中，市人大常委會有關工作機構發現我市市場主體關于體制機制方面的要求，主要集中在政府履約踐諾、部門規范高效監管、公平公正執法等法治方面。因此，在立法中注重精準靶向市場主體的法治需求，提出了有針對性和可操作性的解決方案，而不是照搬照抄上位法的篇章結構和主要內容，避免了提倡性、宣示性條款，保證以最少的條款載滿最多的“干貨”和“硬菜”，將有利于解決政府承諾不夠規范、部分政策缺乏穩定性難以兌現等長期困擾市場主體的問題。

立法飽含“首創精神”

習近平總書記強調，地方人大及其常委會要按照黨中央關于人大工作的要求，圍繞地方黨委貫徹落實黨中央大政方針的決策部署，結合地方實際，創造性地做好立法、監督等工作，更好助力經濟社會發展和改革攻堅任務。

作出創制性制度設計，是創造性做好立法工作的重要內容?！稐l例》突出問題導向，創新規定優惠政策的制定程序和具體要求，明確制定優惠政策應當按照有關規定履行公眾參與、專家論證、風險評估、公平競爭審查、合法性審查、集體討論決定等程序，并充分聽取、合理采納市場主體和行業協會、商會的意見和建議。同時，還規定了優惠政策的公布、推送和兌現的具體要求，作出了比較全面和妥善的制度設計。

政企合同糾紛在營商環境歷史遺留問題中占比較多。為了從源頭上治理此類問題，《條例》對政企訂立合同作出了創設性規定，明確各級人民政府、有關部門、開發區管理機構與市場主體訂立招商引資、政府采購等合同，應當經本單位法制（規）機構、法律顧問對合同內容的合法性、權利義務的均衡性、違約責任的對等性等進行審查后，方可簽訂。同時，進一步推動建立合同履行監管機制、合同糾紛專家評判機制，為減少涉企糾紛、防止新增拖欠等，提供了全新的宿州法治路徑。

在監管執法領域，《條例》吸收其他地區的試點經驗，把尚未在本市推行的“綜合查一次”制度寫入法規，嚴防多頭執法擾企。為激勵干部的擔當作為，《條例》還依法規定了比較具體的5種容錯免責情形。以上的各項規定，在全國或全省范圍內都具有較強的首創性，是地方性法規發揮“試驗田”作用的積極探索。

“開門立法”成為常態

全過程人民民主最廣泛、最深厚的基礎在人民。市人大常委會充分發揮全過程人民民主的制度優勢，保障人大代表全鏈條、全過程參與立法，發揮人大代表來自人民、植根人民的橋梁紐帶作用，讓立法更好地接地氣、察民情、聚民智、惠民生。

2022年1月，在市六屆人大一次會議期間，數名市人大代表聯名提出了《關于推進優化營商環境立法，打造一流法治化營商環境的議案》。經大會主席團研究決定，將其作為第1號議案，會后交市人大法制委員會審議。

多輪次、多方面征求意見是人大“開門立法、民主立法”的重要表現。市人大法制委員會、常委會有關工委在審議議案、主導開展立法工作中，圍繞“代表機關”定位，支持和保障人大代表全鏈條參與立法全過程。堅持“急需先立”，及時將《條例》列入2022年立法計劃，積極邀請領銜代表參加立法調研和座談會，多次發送草案、草案修改稿以及立法參考資料，征求市人大法制專業代表小組和企業界代表的意見。強化基層群眾對立法工作的直接有序參與，發揮基層立法聯系點“民意直通車”的作用，與群眾和基層人大代表零距離、面對面溝通，最大限度吸納民意、匯聚民智。邀請各級人大代表列席常委會會議，參與法規審議表決全過程，市人大常委會組成人員和其他各級人大代表在立法工作中，共計提出50余條意見建議，大部分得到了吸收和采納。

2022年11月，《條例》經安徽省人大常委會審查批準后，市人大法制委員會向常委會會議作出1號議案審議結果的報告，常委會決定將其列入市六屆人大二次會議議程，提請全體人大代表審議這一報告。

由人大代表議案提出而立項、人大代表全程參與而順利制定出臺，最后再向全體人大代表報告，全過程體現出人大代表的作用，全過程載滿了民意民智，這不僅是地方立法機制的探索創新，更是宿州市人大常委會踐行全過程人民民主的生動實踐。

天下之事，不難于立法，而難于法之必行。市人大常委會黨組書記、主任趙琳表示：“法律法規的生命力在于實施，優化營商環境也絕非一勞永逸，不可能一蹴而就。我們將持之以恒、一以貫之地做好《條例》實施的‘后半篇文章’，錨定‘立得住、行得通、真管用’，切實在實踐中彰顯立法效果、體現人民意志、保障人民權益?！?/p>